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国家治理视野中的根本政治制度 ——改革开放40年来人民代表大会制度的发展逻辑
2019年10月01日 09:04 来源:《政治学研究》(京)2018年第6期 作者:韩旭 字号

内容摘要:T6娱乐经过改革开放40年的发展和完善,人民代表大会制度已经为全面深化改革提供了重要的制度基础。

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  内容提要:经过改革开放40年的发展和完善,人民代表大会制度已经为全面深化改革提供了重要的制度基础。这套制度体系蕴含着现代国家治理所必需的重要功能,有助于建立健全权力制约和监督体系、逐步扩大有序政治参与并不断增强治理体系的回应性。认真落实宪法和法律赋予人大以及人大代表的职权,是对宪法的尊重,也是运用法治思维和法治方式的体现。推进国家治理体系和治理能力现代化,要求毫不动摇坚持人民代表大会制度,并且根据经济社会发展的状况和要求,与时俱进地推进人民代表大会制度的完善。

    关键词:改革开放/ 人民代表大会制度/ 民主/ 法治/ 国家治理/

 

  十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化,催生出一系列对于改革开放和现代化具有重大意义的理论创新和政策创新,使人民代表大会制度作为支撑国家治理现代化的根本制度安排的重要作用凸显出来。改革开放40年来,坚持并因应改革开放和经济社会发展的要求而不断完善人民代表大会制度,一直是我国改革实践进程中的一项重要内容。经过40年的发展和完善,人民代表大会制度已经为全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了重要的制度基础。

  一、改革开放与人民代表大会制度的发展

  建立符合中国国情并具有中国特色的政权组织体系的探索实践,一直可以追溯到中国革命时期。而新中国的成立,特别是1954年新中国第一部宪法的颁行,使得这一探索进程的成果得以初步定型,人民代表大会制度作为我国根本政治制度确立下来并开始在国家政治生活中发挥作用。人大制度在“文革”中遭受严重破坏,而人大制度重新作为根本政治制度的全面恢复和重建,则与改革开放的进程基本同步。改革开放40年来,人大制度自身建设取得了很大进展,为经济社会发展以及国家和社会公共事务管理提供了重要的制度保障。

  人民代表大会制度40年来的发展大致可分为三个阶段。第一阶段是人大制度的全面恢复和重建。十一届三中全会开启了改革开放的伟大航程,人大制度也随之全面恢复运转。改革开放初期,我们党在深刻总结新中国成立以来正反两方面经验和教训,特别是“文革”惨痛教训的基础上,一方面做出了把党和国家工作重心转到经济建设上来的重大战略决策,另一方面也明确提出了加强社会主义民主,健全社会主义法制的目标和任务。这就必然要求坚持并不断加强人民代表大会制度,充分发挥国家权力机关的作用。1979年6月召开的五届全国人大二次会议是人大制度发展史上一次非常重要的会议,不仅因为这是改革开放之后第一次全国人民代表大会会议,更主要的是这次会议开启了人大制度恢复重建的制度建设进程。本次会议最重要的一项议程就是审议通过了对1978年宪法的修改,其中最主要的内容包括:在县级及以上各级地方人大设立常委会;将各级地方“革委会”改组为地方人民政府;将直接选举人大代表的范围从乡镇扩大到县级,并且实行差额选举。此次会议还制定了新的全国和地方各级人大选举法、地方组织法以及法院和检察院组织法。这些重大举措大大推动了人大制度的完善。在此次会议上,还恢复了中断长达13年之久的国家预决算报告制度。

  1982年宪法的颁行是这个阶段人大制度建设成就的集中体现。1982年12月4日,五届全国人大五次会议颁布了经修改的《中华人民共和国宪法》,也就是通常所谓1982年宪法,也常称之为现行宪法或者第四部宪法。这是一部保障社会主义现代化建设的根本大法①,体现了改革开放的根本任务及其相应的国家制度安排。

  经过改革开放初期大约十年间的大力推进,人大制度在选举、立法、监督、人事任免等主要方面的制度安排方面,以及在关于人大的组织制度、代表制度、会议制度以及T6娱乐和议事规则等自身建设方面,均得以恢复并有所改善。同时,地方各级人大也开始运转起来,1986年9月全国首个乡镇人大主席团在湖南省沅江市新湾镇诞生,显现出基层民主法治的制度化建设进程已经开始。

  进入20世纪90年代,改革开放进程在经历重大考验和调整之后很快又进入高速发展阶段,特别是社会主义市场经济体制的明确确立,为改革开放的深化注入了强劲动力。与此同时,人大制度相应进入第二个发展阶段。这个阶段的主基调就是“坚持与完善发展”,党中央明确提出“坚持和完善人民代表大会制度”的历史性课题。②这个阶段的突出特点首先表现为立法的大发展。仅七届全国人大及其常委会的5年任期内就制定了80余件法律和有关法律问题的决定及补充规定,占十一届三中全会以来立法总数的41%左右。③也就是在这个阶段,我国在建立社会主义市场经济法律体系的基础上进一步形成了中国特色社会主义法律体系。不仅如此,2000年3月5日,九届全国人大三次会议通过了立法法,推进了我国立法制度的进一步发展。本阶段的第二个特点是加强人大监督的制度建设。这一阶段相继制定了预算法、审计法等重要法律,全国人大常委会也逐步规范和加强了执法检查等重要监督方式的运用。此外,也正是这个阶段提出了制定监督法的改革任务,并于2006年颁行《各级人民代表大会常务委员会监督法》。这个阶段的第三个特点是更加强调人大自身建设问题。2005年5月26日,中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》,全国人大常委会在此前后采取了多方面措施,包括制定一系列配套文件,以加强人大代表以及人大及其常委会履职的能力和相关保障,例如,召开了首次全国人大代表联络处工作会议,全面启动相关工作。

  经过上述第二个阶段即从20世纪90年代至2012年的稳定发展,人大制度已经初步形成了比较成型的制度体系。党的十八大以来,我国发展进入新时代,人大制度的建设进入第三发展阶段,这一阶段不仅对人大制度明确提出了要与时俱进地发展和完善的新要求④,而且人大制度的政治定位进一步明确,它不仅是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。⑤相应地,全国人大开始进一步推进人大制度的发展,立法法、预算法等重要的法律已经修改完善,专题询问等监督方式进一步得到规范和加强。2015年6月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,对于夯实人大制度的基础具有重要意义。⑥

  二、人民代表大会制度能够承担现代国家治理的主要功能

  改革开放40年来,人民代表大会制度的完善和发展不仅提供了国家权力运行的一整套相对完整的制度体系,为推进国家治理现代化奠定了良好的制度和法制基础,而且蕴含着现代国家治理所必需的重要功能。

  (一)强化权力运行制约和监督体系

  建立健全权力制约和监督机制,一直以来都是我国建设、改革和发展进程中的一个重大的颇具挑战性的问题。我国一如所有的后发国家,政府主导型的发展模式几乎是必然的选项。只有作为公权力主体的政府,凭借其自身所具备的远远强于其他社会主体的组织优势,才具有集中调配大量资源的能力,从而使得政府成为推动经济社会快速发展特别是实现“赶超发展”的最强有力的推动力。如何对政府权力加以规范,是一个普遍性的难题。我国改革开放伊始就提出加强制度建设的任务,首先就是为了解决和防范权力的恣意行使问题。随着改革和发展进程的不断推进,仅仅依靠推进制度化建设本身显然还不足以将权力关进制度的笼子,建立健全专门的权力制约和监督机制逐渐成为共识。怎样建构并强化权力监督和制约体系,建立起什么样的权力监督和制约体系,都还需大量的实践探索和理论研讨。在这个问题上,一方面需要不断完善专门机构的监督,包括纪检监察和审计监督,另一方面应当高度重视人大监督的重要作用。人大及其常委会对行政、监察、司法等其他国家机关的监督,是按照宪法和法律赋予的职权进行的,从法理上说具有最高法律效力和权威性。⑦而且,人大及其常委会因其组成方式和行使职权方式的特点,也能够发挥不可替代的重要作用。

  改革开放以来,人大监督制度随着人大制度的恢复得以重建并不断发展。1979年六七月间举行的五届全国人大二次会议,恢复了已中断13年之久的国家预决算报告制度。⑧这可视为人大监督重新起步的开端。1982年宪法的颁行以及此前此后陆续出台的地方组织法、全国人大组织法等重要法律为各级人大及其常委会行使监督权提供了基本的法制保证,人大监督制度的基本框架也逐步确立起来。一方面,全国人大常委会依据1982年宪法获得了监督宪法实施的职权,在实践中全国人大及其常委会对一府两院的监督也得到加强和改进。1988年七届人大一次会议上,一些代表对政府工作报告提出批评和意见,受到中央高度重视,中共中央政治局召开专门会议加以讨论研究。此后,在每两个月一次的全国人大常委会会议上听取并审议国务院及其部门以及“两高”的专项工作报告开始形成“惯例”,这成为全国人大常委会对一府两院进行监督的一种重要形式。⑨另一方面,自从五届全国人大二次会议上修改宪法,建立地方各级人大常委会,以及随后颁行地方组织法开始,地方各级人大及其常委会的监督权得以确立。⑩在实践中一些地方人大常委会也开始探索具体实施监督权的路径和方式。目前已经发展成为人大监督主要方式之一的执法检查,最初就是由某些地方人大常委会尝试进行的,之后很快就在全国许多地方推广开来。(11)时至今日,执法检查已成为各级人大常委会最常规、最稳定、最有影响的监督手段之一。

  进入20世纪90年代,社会主义市场经济体制以及依法治国基本方略相继确立并开始推进,人大监督制度也相应地获得了很大发展。1994年我国相继颁行了预算法、审计法,1999年底九届全国人大常委会十三次会议通过了加强中央预算审查监督的决定,2000年我国又先后出台了加强经济工作监督的决定以及行政法规、地方性法规等的备案审查工作程序。总之,在全国人大常委会以及许多地方人大常委会的共同努力下,在监督法出台前人大监督制度已经初步成型。

  2006年8月27日十届全国人大常委会二十三次会议通过的《各级人大常委会监督法》是人大监督制度发展史上迄今最重要的一项立法,也是进入新世纪之后人大监督制度最主要的发展成果。监督法出台后为人大监督制度的进一步发展提供了重要的制度和法制基础。经过短暂的蛰伏之后,全国人大常委会以及一些地方人大常委会开始在监督法的基础上继续推进人大监督工作的改革和创新。2010年6月24日十一届全国人大常委会在其第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了一次专题询问。这是全国人大常委会首次开展专题询问。截至2014年6月,全国人大常委会先后就财政决算、国家粮食安全、保障性住房建设、传染病防治等一批事关国计民生的重大问题开展了12次专题询问,大大拓展了人大监督的力度和广度。(12)

  我国发展进入新时代之后,人大监督也在随着经济社会发展而继续推进。2014年我国修改预算法,通过实行全口径预算管理以及加强预算公开等措施,大大增强了人大预算监督的力度;2015年我国修改立法法,完善了规范性文件备案审查机制,加强了对司法解释的监督。专题询问制度也得到加强。从实践中看,改革开放以来探索落实和完善人大监督权的体制机制和工作方法,已成为坚持和完善人大制度的一条重要的思路和路径。人大监督是人大作为国家权力机关实施的监督,在国家生活的各种监督中是最高层次的监督。(13)因此,应高度重视人大监督的地位和作用。

  (二)推动有序政治参与逐步扩大

  改革开放政策的实施不仅带来了经济的快速发展,而且随之引发了社会结构的改变,进而民众参与社会和公共政治生活的意愿和诉求日渐强烈。当前,扩大有序政治参与这一议题已经不可避免地提上日程。到目前为止,我国政治体系的基本制度框架已经建立起来。(14)这是我国改革开放事业在政治发展方面所取得的重大成果之一。人大制度作为我国的根本政治制度,为政治参与建立制度化渠道方面提供基本的制度框架,为容纳更多的政治参与诉求提供比较丰富的机制和途径。

  一般认为,选举是公民政治参与的最基本最主要的方式之一。改革开放以来,作为人大制度主要基石的选举制度的不断完善以及选举实践的发展,为扩大有序政治参与提供了重要的制度基础。1979年的五届全国人大二次会议通过修改宪法并制定新的选举法,将直接选举人大代表的范围从乡镇扩大到县级;并且,新的选举法还将新中国成立以来一直实行的等额选举制改为差额选举制,不仅是各级人大代表,而且地方各级人大选举同级国家机关领导人员,都实行差额选举办法。(15)1982年宪法进一步将1979年选举法的基本原则和主要内容肯定了下来。至此,中国特色社会主义选举制度正式确立起来。此后,选举法经历全国人大及其常委会于1982年、1986年、1995年、2004年和2010年相继5次修改而不断完善。其中,特别重要的一项变化就是,随着改革开放进程中我国城市化建设的不断推进、城乡人口结构的逐渐改变,农村与城市每一代表所代表的人口数的比例从新中国成立之初的8∶1,经过1995年调整为4∶1,直至2010年修改为1∶1,城乡居民选举“同票同权”终于实现。(16)

  选举固然是公民政治参与的主要方式,但其局限性在社会政治发展进程中也逐渐显现,并且也已经成为普遍的认识。(17)在当代政治发展进程中各国都在寻求选举之外的更经常性的更有效的容纳公民参与诉求的渠道。改革开放以来,我国在这方面也进行了多方探索,包括尝试在人大制度框架内开辟更多落实公民表达权和参与权的渠道。其中比较突出的表现,就是由全国人大常委会以及有立法权的地方人大常委会为推动立法民主化所尝试的多种“开门立法”的途径。从20世纪80年代中后期到90年代,全国人大常委会先后在制定行政诉讼法、集会游行示威法、合同法以及修订土地管理法、村民委员会组织法等多项重要立法过程中将立法草案向社会公开征求意见。2000年九届全国人大三次会议颁布的立法法吸收了这一实践做法并加以规范。2006年全国人大常委会在制定劳动合同法的过程中,为方便社会公众开展更充分的讨论,不仅公布了法律草案,而且同时公开了对草案的说明;其后,通过吸收大量的公众意见和建议而对草案进行了大幅度修改。2008年4月15日十一届全国人大常委会第二次委员长会议进一步做出决定,全国人大常委会今后审议的法律草案一般都要向社会公开征求意见。2013年十二届全国人大常委会再进一步要求,不仅公开草案,还要公布草案二审稿,继续广泛征求各方面意见。此外,2000年立法法还引进了立法听证制度,规定列入常委会议程的法律草案,法律委员会以及有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面意见。2005年9月27日十届全国人大常委会在审议个人所得税法修正案草案过程中,就个人所得税工薪所得减除费用标准举行了听证会,这是全国人大常委会首次举行立法听证会。(18)通过上述多种形式,人大制度不仅为扩大公民有序政治参与提供了更多的制度化渠道,而且通过引进公民参与,也促进了人大制度本身的完善和发展。

  当然,探索扩大政治参与的制度化途径,特别是在人大制度框架内扩大政治参与的空间,还有待进一步的理论探讨和实践探索。人大制度作为代议制民主在我国的基本体现形式(19),与公民直接的政治参与行为如何相衔接,还存在某些理论认识上的障碍,相应地,也引起在实践上的一些困惑。例如,很多地方人大常委会已逐步对市民开放部分常委会会议,但对于旁听市民能否发言存在争议。而且,目前我国在推进政治参与扩大进程中还面临着缺乏政治参与得以实现的社会基础性条件等问题。(20)例如,我国社会组织的发展目前还相对薄弱,因此,常常导致公民参与的有效性不足。(21)立足于当前实际,更为重要的仍然是首先要尽量多方面地提供制度化的参与渠道,而不必过于追求参与的规模。要通过实践的发展逐步将法律上允许的参与行为涵盖更多的人口(22),从而使得政治参与的扩大有序推进。在这一进程中,人大代表发挥重要作用。一些地方的实践表明,人大代表的积极履职可以有效促进政府决策和治理过程的开放性,从而为政治参与的进一步扩大奠定制度性基础。

  (三)探索建构回应型治理体系

  当前我国发展已进入新时代,人民对美好生活的向往日益强烈,不仅要求享有更高质量的物质文化生活,而且在民主法治、公平正义、优美环境等方面都提出了越来越强烈的诉求。相应地,在新时代推进全面深化改革所面临的突出问题之一就是如何应对这种社会诉求多样化的局面,尽可能地寻求更广泛的社会共识,从而为推动我国经济社会进一步发展提供更强劲的动力。这就要求提升国家治理体系的回应性,探索建构“回应型治理”,增强政府回应社会关切的能力。

  人大制度从其制度设计上看,民意的表达、汇集与整合是人大的基本功能之一。不同的利益诉求可以通过来自各行各业、不同地区和部门的代表,在人大制度框架内与政府及各部门在决策和治理过程中通过多种机制形成互动。因此,构建“回应型治理”最主要的步骤之一,就是“使人大运转起来”,通过不断的实践探索逐步建立起更有效的体制机制,一方面更充分地发挥各级人大及其常委会的作用,另一方面规范和保障各级人大代表能够积极地依照宪法和法律履行其职权。

  充分发挥各级人大代表的作用,一方面可以在逐步有序地推进政治参与不断扩大方面起到重要作用,另一方面也能够增强治理体系的回应性。改革开放以来,全国人大常委会一直将充分发挥代表作用作为坚持和完善人大制度的重要内容之一,特别是从六届全国人大常委会开始,通过一系列实践创新,逐步建立起了一整套支持和保障人大代表依法履行代表职务的机制和办法。1987年6月召开的六届全国人大常委会第二十一次会议,首次邀请部分全国人大代表列席会议,自此形成“惯例”。从2005年起,每次列席全国人大常委会会议的代表人数先后得到两次调整,分别增至24名和36名,其中大多为提出相关议案的领衔代表以及相关方面的从业人员。至十一届全国人大期间,列席代表进一步增至三四十名左右,十二届全国人大常委会再将列席代表人数增加到了66人之多。与此同时,越来越多的代表提出的意见和建议被会议采纳。此外,1985年和1987年,全国人大常委会办公厅相继制定了《关于改进全国人大代表视察办法的意见》和《关于全国人大代表持证视察的意见》,形成了经常化、规范化的代表视察工作方式,确保人大代表能够深入基层调查研究,了解实际情况,直接听取人民群众的意见和诉求,从而提升了人大代表履职的能力和质量。从2005年起,全国人大常委会每年都会围绕中央重大决策部署组织部分全国人大代表赴各地开展为期一周的专题调研,有时还由代表自愿组成调研小组。总之,全国人大常委会及其工作机构始终非常重视代表作用的发挥,坚持尊重代表主体地位。2005年全国人大常委会党组在多年实践的基础上制定了《关于进一步发挥全国人大代表作用,加强常委会制度建设的若干意见》并经中共中央转发,使得进一步完善代表工作,更充分发挥代表作用有了更强有力的依据和基础。(23)

  在充分发挥代表作用的问题上,不仅全国人大常委会多年来一直在进行种种努力,一些地方人大常委会也开展了有益探索。例如,浙江省乐清市人大常委会已坚持了十余年的“人民听证”制度建设实践,就提供了一个意涵丰富的实践样本。乐清市人大常委会每年举行若干次专门的“人民听证”会议,听取和审议市政府若干项专项工作。每次会议都会邀请相当于该市人大代表总数近1/10的代表列席,并现场与市政府主要领导以及有关部门展开问答互动。每年会议的主题主要是由市人大常委会通过对每年年初人代会上提出的议案及意见和建议整合而成。每次会前市人大常委会还会组织包括提出议案的领衔代表在内的一些人大代表开展有针对性的调研。在“人民听证”实践过程中,乐清市人大常委会通过调动和发挥人大代表的积极性,一方面加强了人大监督的力度,进一步推动了人大常委会各项工作的完善;另一方面促成了包括人大和政府之间、人大常委会各工委和有关部门之间、人大代表与人大和政府之间以及人大、政府、市民之间等多层次互动协商的局面,大大提升了政府及时回应社会关切和民众诉求的现实可能性。(24)

  乐清“人民听证”的实践富有启发性,人大制度作为代议制民主在我国的体现形式,内在地包含着“回应型治理”的基本要素。在这个问题上,可允许和鼓励已经具备比较良好的经济社会发展状况等客观条件的地方,在宪法和法律框架内,就如何激活并与时俱进地完善人大制度,在体制机制上先行展开实践探索,进而对基层创新实践中显现出来的行之有效的经验和做法,及时进行分析、总结、提炼和推广应用。

  三、总结与思考:健全人民当家作主的制度体系

  加强制度建设,进而建构并不断完善与现代化发展相适应的国家治理体系,这是我国政治发展现阶段的一项历史性的任务。如果说改革开放伊始中国共产党就已经清楚地意识到并明确提出了加强制度建设的改革议题和任务,那么,至十八届三中全会进一步提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标,则显现出在经过改革开放的不断深化和经济社会高速发展的实践之后,中国共产党对这一历史性任务已经开始形成更加完整和准确的认识。并且,十八届三中全会还明确提出了“加强社会主义民主政治制度建设”的改革任务,作为推进国家治理现代化的一项重要内容。而党的十九大则进一步明确提出了健全人民当家作主制度体系的目标要求。无论是加强社会主义民主政治制度建设还是健全人民当家作主制度体系,从制度建设的角度说首要的一点就是坚持和完善人大制度。因为人大制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,为我国的政权组织体系提供了基本的制度框架。不仅如此,更重要的是,人大制度是人民当家作主的最高实现形式。

  以坚持和完善人大制度作为现阶段加强制度建设,进而推进现代国家治理体系建构的基本途径和内容,体现了一种渐进式的“存量改革”的思路。实际上,所谓加强制度建设,这个议题本身就蕴含着“存量改革”的指向。所谓“存量改革”,即指以现有的一整套宪法法律制度为基础,立足于既有的制度资源,通过在具体的体制机制乃至程序设计上的创新,使文本上的制度在实践中运转起来,促进宪法和法律的规则、原则和精神在现实社会政治生活中的实现,以这种通过激活存量中蕴含的能量促进改革的方式,解决政治发展中的一些重点领域和关键环节上的问题,(25)包括建立健全权力监督和制约机制、扩大有序政治参与、增强治理体系的回应性等等重要问题。

  这种通过坚持和完善人大制度推进国家治理现代化的“存量改革”思路,与当前坚持全面依法治国的要求也是非常吻合的。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,(26)而依法治国首先就是要坚持并不断推进依宪治国,将实施宪法提上突出位置,采取有效措施强化宪法的实施和监督,并且为保证宪法实施提供强有力的制度和政治保障。(27)坚持人大制度,认真落实宪法和法律赋予人大及其常委会的职权,体现了对宪法的尊重和遵循,实际上也是实施宪法的一种具体举措。因此,充分发挥人大制度的根本政治制度作用,对于促进全面依法治国的实现具有重大意义,也是在治国理政方面运用法治思维和法治方式的一种体现。

  当然,这里谈论的“存量改革”,重心依然是在“改革”,所谓“存量”只是强调改革实践的起点和基础在于现行的既有制度框架。如上所述,改革开放40年来人大制度在制度建设方面可以说成就很大。然而,无论是人大制度建设实践还是其理论阐释,似乎都更加看重人大制度中的各种“机构主体”,而忽视了人大作为民意代表机构与其他国家机关不同的行动逻辑。主要以人大、一府两院、政党及其相互间关系为基本内容的分析框架,虽然也确实体现了改革开放以来人大制度的实际运行情况,然而目前这种分析框架已经难以充分揭示人大制度随着经济社会深刻变迁而在实践中获得的一些新发展。(28)实际上,如前所述,人大制度不仅是我国的根本政治制度,而且是人民主权原则在我国的制度化体现,人民与人大的关系才是人大制度的首要内容,是其中最为根本的政治关系。(29)仅仅是立足于“存量”,以宪法和法律确立的制度安排为基础,更加注重和强调人民与人大的关系,进一步重视并强化选民、人大代表以及人大常委会组成人员的活动及其相互间的互动,就已经足以产生重要的实践意义和理论价值。(30)值得注意的是,最近几年里,加强各级国家机关与人大代表的联系,加强人大代表与人民群众的联系,受到了越来越多的关注和强调。(31)这是我国顺应新时代发展的主要特点在人大制度建设方面的一个积极反应。当然,完善人大制度,从根本上说就是要突出人民的主体地位,这是人民当家作主的根本体现,也是中国特色社会主义民主政治的根本要求。

  总之,改革开放40年来,我国的人大制度建设已经获得了很大发展,成为改革开放以来我国政治发展领域中一道引人注目的风景线,全国人大以及一些地方人大在政治生活和社会发展中逐渐展现出重要的价值和作用。当然,新时代已经对人大制度提出了新的要求,无论是在立法、监督、法律实施方面还是在联系群众以及人大自身建设方面,人大制度都需要进一步加强和改进。因此,这就需要在毫不动摇坚持人大制度的基础上,与时俱进地推进人大制度的完善和发展,从而为建构与现代化发展内在要求相适应的国家治理体系奠定更为坚实的制度和法制基础。

  ①人民日报评论员文章:《新时期治国安邦的总章程》,《人民日报》,1982年12月5日。

  ②《江泽民文选》,第1卷,第111页,人民出版社,2006年版。

  ③万其刚等编著:《人民代表大会制度简史》,第213页,中国民主法制出版社,2015年版。

  ④⑤习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》,《人民日报》,2014年9月6日。

  ⑥张程程:《全面强化县乡人大的深意》,《瞭望新闻周刊》,2015年第33期。

  ⑦程湘清:《论完善人大监督制度》,《中国人大》,2004年第8期。

  ⑧万其刚等编著:《人民代表大会制度简史》,第120~121页。

  ⑨朱宁宁:《人大监督制度逐步走向制度化》,《法制日报》,2014年9月15日。

  ⑩万其刚等编著:《人民代表大会制度简史》,第122页、第132页,中国民主法制出版社,2015年版。

  (11)(12)朱宁宁:《人大监督制度逐步走向制度化》,《法制日报》,2014年9月15日。

  (13)《江泽民文选》,第1卷,第114页,人民出版社,2006年版。

  (14)按照目前已形成的规范表述,即以人大制度为根本政治制度,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度为基本政治制度,以及相应的法律法规所构成的制度体系。

  (15)万其刚等编著:《人民代表大会制度简史》,第122~123页。

  (16)陈丽平:《中国选举制度渐趋成熟完善》,《法制日报》,2014年9月5日。

  (17)王浦劬等:《政治学基础》(第二版),第172页,北京大学出版社,2008年版。

  (18)以上关于“开门立法”发展过程的详细记述,可参见朱磊:《开门立法助推立法民主化进程》,《法制日报》,2014年9月10日。

  (19)浦兴祖:《中华人民共和国政治制度》,上海人民出版社,2002年版,第731页。

  (20)徐璐:《代议与参与——对当前我国公众参与立法的反思》,《江淮论坛》,2010年第1期。

  (21)管兵、岳经纶:《立法过程中的公众参与:基于〈物权法〉和〈就业促进法〉立法参与的研究》,《政治学研究》,2014年第4期。

  (22)曾繁正等编译:《西方政治学》,第272页,红旗出版社,1998年版。

  (23)以上关于发挥代表作用的T6娱乐的详细记述,可参见席锋宇:《发挥代表参与国家事务管理作用》,《法制日报》,2014年9月18日。

  (24)韩旭:《使人大运转起来——乐清“人民听证”的实践及启示》,《新视野》,2017年第1期。

  (25)陈家刚:《存量民主:唤醒“沉睡的”制度构造》,《人民论坛》,2014年第4期。

  (26)习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《人民日报》,2017年10月28日。

  (27)新华社:《中共十九届二中全会在京举行》(中国共产党第十九届中央委员会第二次全体会议公报),《人民日报》,2018年1月20日。

  (28)何俊志:《中国人大制度研究的理论演进》,《经济社会体制比较》,2011年第4期。

  (29)肖金明:《人民代表大会制度的政治效应》,《法学论坛》,2014年第3期。

  (30)何俊志:《中国人大制度研究的理论演进》,《经济社会体制比较》,2011年第4期。

  (31)参见全国人大常委会办公厅联络局负责人、韩旭、林文勋:《完善代表联系群众制度:发挥人民代表大会制度的优势和特点》,《学习时报》,2018年3月12日。

作者简介

姓名:韩旭 工作单位:中国社会科学院政治学研究所

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